60 ANNI DI STATUTO SPECIALE di FRANCESCO CASULA

Introduzione: Stato, Nazione e Autonomia

“Autonomia parola magica che, come sentimento, aleggia fra noi Sardi fin dal 1847
quando con la cosiddetta “perfetta fusione”, il Regno di Sardegna da federato divenne
unitario o semplice e l’Isola perse la propria statualità individuale per assumere quella
ben più umile di regione marginale del nuovo assetto istituzionale dello Stato. Nacque
così, la “Questione sarda” ovvero la coscienza di aver rinunciato a qualcosa – l’iden-
tità statuale – per la quale in tutto il mondo molti popoli hanno combattuto e combatto-
no per ottenerla. Da allora per noi l’unica strada possibile che possa correggere in
qualche modo il danno storico è stata e rimane la rivendicazione autonomistica, lo
stabilire un rapporto più favorevole possibile con l’apparato centrale dello Stato”1.
Abbiamo citato testualmente uno spezzone della presentazione scritta dal Presiden-
te emerito della Repubblica italiana Francesco Cossiga al saggio “Autonomia Sarda
e Autonomia Catalana” degli storici Francesco Cesare Casula ed Elena Rossi.
Ci serve come introduzione a questa ricerca, anche se il termine “Autonomia” –
che Cossiga continua a usare – ci pare ormai desueto in quanto logorato da 60 anni di
sostanziale fallimento di una scelta istituzionale e costituzionale. E comunque occorre
precisare che l’Autonomia, nata come idea politica in Gran Bretagna nel XIX secolo
– ricorda lo storico medievista Francesco Cesare Casula2 – per rappresentare la
formula organizzativa che ispira i rapporti fra apparato centrale e poteri locali di uno
Stato, sebbene abbia acquisito nel mondo interpretazioni differenti e significati diversi,
resta sempre una questione interna allo Stato (infatti non è applicabile ai rapporti fra
Stati in quanto uno Stato, secondo il diritto, non può essere per sua natura autonomo,
semmai non sovrano).
Oltre che logorato, ambiguo dunque – e non da oggi – per esprimere la soluzione
politica che ormai molti sardi – o comunque la parte più avanzata e sensibile alle
questione della democrazia, dell’autogoverno, dell’autogestione – hanno da tempo ma-
turato in Sardegna e non solo. A tale proposito vogliamo ricordare quanto sosteneva
Emilio Lussu nel lontano 1933 in un saggio sul “Federalismo” pubblicato nel n. 6 di
«Giustizia e Libertà»3: “Frequentemente accade di parlare con uno che riteniamo
federalista perché si professa autonomista e scopriamo invece, che è unitario con
tendenze al decentramento. L’autonomia concepita come decentramento non è più
autonomia. Gli autonomisti della Sardegna si chiamavano autonomisti perché per au-
tonomia intendevano dire federalismo, non già decentramento. D’ora innanzi adope-
rando la terminologia ‘Federalismo’ non ci saranno più equivoci”. E precisa: ”Ora la
differenza essenziale fra decentramento e federalismo consiste nel fatto che per il
primo la sovranità è unica ed è posta negli organi centrali dello Stato ed è delegata
quando è esercitata dalla periferia; per l’altro è invece divisa fra Stato federale e Stati
particolari e ognuno la esercita di pieno diritto”.
Lussu esprime in questo passo, modernamente, con precisione e lucidità – e ancora
oggi di grande attualità – la discriminante vera fra autonomia/decentramento e
federalismo. E quando afferma che per fare chiarezza politica “non basta più dire
‘autonomia’, bisogna dire ‘federazione’ non lo sostiene per una questione lessicale e
terminologica, ma di sostanza. La visione autonomistica, anche di un nuovo
autonomismo, magari rimpolpato – e regionalistica, aggiungiamo noi – dello Stato è
ancora tutta dentro l’ottica dello stato ottocentesco, unitario, indivisibile e centralista,
che al massimo può dislocare territorialmente spezzoni di potere dal “centro” alla
“periferia”. O, più semplicemente può prevedere il decentramento amministrativo e
concedere deleghe limitate e parziali alla Regione che comunque in questo modo con-
tinua ad esercitare una funzione di “scarico”, continuando ad essere utilizzata come
un terminale di politiche, sostanzialmente decise e gestite dal potere centrale. Quando
Lussu parla di sovranità divisa fra Stato federale e Stati particolari – o meglio federati,
precisiamo noi – di frazionamento della sovranità, pensa quindi alla rottura e alla
disarticolazione dello stato unitario “nazionale” che deve dar luogo a una forma nuova
di Stato di Stati., in cui “per Stati non si intendono più gli Stati nazionali degradati da
Enti sovrani a parti di uno stato più grande, ma parte o territori dello stato grande
elevati al rango di stati membri”: l’intera frase virgolettata è tratta da “Federalismo”
di Norberto Bobbio, “Introduzione a Silvio Trentin”4.
In questo modo il potere sovrano originario e non derivato spetta a più Enti, a più
Stati e perciò scompare la sovranità di un unico centro, dello stato come veniva conce-
pito nell’Ottocento – che Lussu critica in quanto unica e assorbente – di un unico
potere e soggetto singolare per fare capo a più soggetti e poteri plurali. Con questa
impostazione Lussu supera il concetto di unipolarità con cui si indica la dottrina
ottocentesca in cui libertà e diritto fondano la loro legittimità solo in quanto riconduci-
bili alla fonte statale.
Altro termine ambiguo e su cui dunque occorre fare un po’ di chiarezza , è quello di
Nazione, confuso con Stato. Responsabilità anche degli studiosi di Scienze sociali che
– inutilmente ammoniti da Max Weber – usano indifferentemente i termini di Stato e
Nazione. Quando basterebbe consultare un manuale di Diritto internazionale –
ricorda sempre Francesco Cesare Casula- per sapere che “Il concetto di Nazione è
distinto da quella dello stato: la coincidenza fra l’ambito di uno Stato e la sfera in cui è
stanziata la comunità nazionale può talvolta verificarsi, ma sovente può anche manca-
re, esistendo molti Stati che hanno una composizione nazionale pluralistica”5.
Quasi tutti gli Stati, almeno in Europa sono infatti “plurinazionali”, anche se come tali
non vengono riconosciuti. E’ il caso comunque dell’Italia, in cui sono presenti più
nazioni, ad iniziare dalla Sardegna. A tal proposito occorre ricordare quanto un intellet-
tuale, filosofo ed economista – peraltro cauto e moderato – come John Stuart Mill
sosteneva a proposito di più nazionalità presenti in uno stesso Stato: “Le istituzioni non
possono essere veramente libere in un Paese formato da nazionalità diverse soprattut-
to se queste scrivono e parlano lingue diverse. I confini dei Governi dovrebbero coin-
cidere – per quanto è possibile – con quelli delle nazionalità”.
In ogni caso, anche quando ci si trovi in presenza di uno Stato cosiddetto nazionale
occorre pur sempre ricordare che il concetto di Stato rimane ben distinto e diverso da
quello della Nazione che ad esso corrisponde: lo Stato infatti, in buona sostanza è un
concetto politico o storico-sociale mentre la Nazione è un concetto culturale.

1. Teoria e realtà dello Stato nel disegno costituzionale

Nella Costituzione – osserva Giorgio Pastori – “veniva prefigurato lo Stato regionale,
lo Stato fatto dalle Regioni”. Esse risulterebbero compartecipi di potestà, come quella
legislativa ed amministrativa individuate per materie, fino ad allora riservate allo Stato.
In questo modo si sarebbero dovute porre “le premesse per una vera rivoluzione dei
rapporti – sempre secondo Pastori – fra Stato governante e società governata, costi-
tuendo le Regioni insieme agli altri enti locali come istituzione della società repubblicana
che scardinavano il modo di essere unitario e unilaterale dello Stato e società in rap-
porti di integrazione se non di identificazione”.
La Regione avrebbe quindi “un ruolo essenzialmente politico, di mediazione e di
riforma democratica dell’organizzazione complessiva dei pubblici poteri, onde l’assun-
zione delle decisioni rilevanti per la comunità veniva distribuita e diffusa territorialmente”.
Sullo stesso crinale si muove l’analisi di uno storico come Francesco Cesare Casula
che parla di “uno Stato articolato nelle Autonomie… Anzi si può dire che proprio
quest’articolazione dello Stato repubblicano segna la differenza fra la tradizione statuale
italiana prima monarchica – e poi monarchica fascista – e quella repubblicana”6.
Nella prassi, la realtà politica e istituzionale, fu un’altra: l’originaria concezione dello
Stato come “Stato regionale” – seppure mai ci fu, persino nello spirito e nella lettera
della Costituzione, della cui presenza continuiamo a dubitare, nonostante pareri impor-
tanti come quello del Pastori e non solo – fu stravolta e dimenticata. Dimenticata del
tutto per quanto attiene alle Regioni di diritto comune – ovvero a statuto ordinario per
circa 20 anni; stravolta per quanto concerne le regioni a statuto speciale (oltre la
Sardegna, la Sicilia, la Valle d’Aosta, il Trentino Alto Adige e, più tardi, il Friuli Venezia
Giulia), stravolta in senso antiautonomistico e accentratore. Certo per responsabilità
dello Stato centrale ma anche per negligenza e connivenza della classe dirigente locale,
spesso imbelle e neghittosa e comunque subalterna.

2. La Questione delle “norme di attuazione” e la responsabilità dello Stato centrale

La prima cartina di tornasole che riflette quello che sarà l’atteggiamento e la politica
dello Stato centrale nei confronti delle Regioni è rappresentata dalla questione delle
“norme di attuazione”, ovvero i decreti legislativi che avrebbero dovuto trasferire alle
Regioni non solo le funzioni amministrative ma anche gli uffici e il personale necessari
per il concreto esercizio delle loro attribuzioni. I decreti infatti vengono continuamente
procrastinati e rimandati alle calende greche. Così una parte notevole delle funzioni
attribuite alla Regione Sarda – parliamo di questa perché è essa che ci interessa –
continuano ad essere svolte dallo Stato centrale attraverso i suoi uffici. È questo lo
strumento fondamentale con cui, dall’esterno, la già debole e anemica autonomia della
Sardegna viene compressa e depotenziata. E contro la mancata emanazione delle
norme di attuazione la Regione è disarmata: “non sono ipotizzabili rimedi giurisdizionali
– scrive G. Guarino – né sono previsti poteri sostitutivi. C’è di più: lo Stato centrale nel
suo ruolo centralistico ovvero nella sua continua e pesante azione di interferenza nei
confronti della Regione è puntualmente assecondato e sostenuto dalla Corte
Costuzionale, forse l’organismo che gelosamente – e maggiormente – tende sempre
alla conservazione delle vecchie strutture e dei vecchi ordinamenti: altrimenti avrebbe
dovuto opporsi alle mire centralistiche dello Stato e alle sue indebite interferenze nei
confronti della Regione”.

3. La “compressione dell’Autonomia” e la responsabilità della Regione Sarda

Se è pur vero che la maggiore compressione e depotenziamento dell’Autonomia è
opera dello Stato centrale – come abbiamo visto precedentemente – è pur vero che
grandi responsabilità ha la classe dirigente locale regionale la cui gestione, quando non
è stata ascara è sicuramente subalterna e connivente con il centralismo dello Stato.
Scrive a questo proposito Fulvio Dettori – autore di saggi sui problemi giuridici del-
l’Autonomia –: “L’attività legislativa della Regione sarda, per esempio, quasi mai si è
proposta di modificare in maniera sostanziale la legislazione statale: assai più frequen-
temente le leggi regionali hanno avuto come obiettivo quello, molto più limitato, di
apportare correttivi parziali e marginali al disegno politico generale costruito dalla pre-
cedente legislazione dello Stato. Per comprendere esattamente la rilevanza e lo spes-
sore del fenomeno regionale vanno dunque lasciate cadere, almeno in parte, quelle
tesi che, per giustificare la scarsa incisività degli interventi delle Regioni a Statuto
speciale, hanno sostenuto che il Governo e la Corte costituzionale sarebbero stati i
principali, anzi i soli responsabili del mancato sviluppo autonomistico. Contro queste
opinioni, che pure colgono un aspetto reale del rapporto fra potere centrale e potere
regionale, si può avanzare un’altra ipotesi, e cioè che la politica delle Regioni a Statuto
speciale sia stata volutamente progettata e realizzata come omogenea al modello di
sviluppo nazionale, il che ha finito per lasciare alle Regioni compiti del tutto subalterni alle
scelte ed alle decisioni adottate dal Governo centrale. In questa ottica, il «fallimento»
dell’autonomia regionale farebbe parte di quello «stravolgimento costituzionale», come
è stato chiamato, attuato dalle forze politiche che dall’approvazione della Costituzione
in poi hanno gestito il potere tanto nel Governo centrale quanto nelle Regioni a
Statuto speciale”7.

4. La Regione Sarda e l’istituzione delle Regioni a statuto ordinario

Con la costituzione delle regioni a statuto ordinario – ovvero di diritto comune – e la
emanazione dei decreti delegati con cui nel 1972 venivate loro trasferite funzioni e
competenze fino ad allora esercitate dagli apparati centrali e periferici dello Stato. Si
ripropone il problema della posizione e dei compiti delle autonomie regionali speciali –
e dunque della Sardegna – nel quadro dell’ordinamento generale dello Stato. Le Re-
gioni a Statuto speciale, originariamente dotate dalla Costituzione e dai rispettivi Statu-
ti di maggiori garanzie e più larghi poteri, si sono infatti venute a trovare in una posizio-
ne di netto svantaggio nei confronti delle Regioni a Statuto ordinario: a sostenerlo fra
gli altri è Umberto Allegretti, già docente di Diritto costituzionale all’Università di
Cagliari e che attualmente insegna Diritto amministrativo all’Università di Firenze.
Scrive Allegretti: “Il quadro delle regioni a statuto ordinario diviene più avanzato
rispetto a quelle delle regioni a statuto speciale perché contiene e recepisce alcune
spinte a un ordinamento ispirato a un maggior grado di autonomia”8. A tal punto che lo
stesso Allegretti parla di “equivoci della battaglia per la difesa della «specialità»”
che non vedrebbe o non vorrebbe vedere che “essa non significa, come parrebbe, un
maggior grado di autonomia ma, di fatto comporta una diminuzione dell’autonomia” 9.
E dunque, conclude Allegretti: “Proprio nella misura in cui le regioni a statuto ordina-
rio sono più avanti di quelle a statuto speciale, difendere la propria specialità diventa
inevitabilmente un difendere una posizione di arretratezza istituzionale e politica”10.
Sostanzialmente sulla stessa linea il già citato Fulvio Dettori, il quale pur precisando
che: “si può anche condividere in linea di principio la difesa della «specialità» non ci si
deve tuttavia nascondere che le opinioni contrarie nascono da una realtà difficilmente
disconoscibile: e cioè che fino ad ora la specialità ha rappresentato nella pratica e sia
pure non solo per colpa della Regione e dei suoi organi, un fattore di rallentamento e di
ritardo sia per quanto riguarda i rapporti con lo Stato (in cui la Regione si è trovata a
contrattare direttamente con un potere di scala superiore, e quindi, in posizione cultu-
ralmente e politicamente isolata) sia per quanto riguarda l’organizzazione dei poteri
regionali (in cui la Regione ha tardato ad accogliere o ha addirittura rigettato, i principi
e i metodi nuovi che le regioni di diritto comune sia pure con ritardi e contraddizioni,
andavano elaborando)” 11.
Noi siamo del tutto in disaccordo con queste posizioni – pur condividendo molto di
quanto ha scritto, soprattutto Allegretti, sull’Autonomia regionale, specie per quanto
attiene al rapporto Regione-Enti Locali, di cui tratteremmo in seguito – perché riteniamo
che lo Statuto della Sardegna non possa che essere “speciale”: perché “speciale”,
ovvero specifica, distinta, peculiare è la sua storia, diversa e dissonante rispetto a
quella italiana ed europea. Come specifica e peculiare è la sua civiltà e la sua cultura
e lingua. E la sua posizione geografica. Ma anche di questo ne parleremo in seguito.

5. L’Autonomia e la Rinascita: la posizione di PCI, Lussu e DC

a) La posizione del PCI
Nell’immediato dopoguerra la sua lotta per l’Autonomia e per lo Statuto speciale fu
legata strettamente ai grandi obiettivi della Rinascita, delle riforme sociali – a partire da
quella agraria – alla nazionalizzazione, con gestione regionale delle miniere e di tutte le
risorse isolane. In questo senso, dopo che il PCI ebbe fatta propria la tematica
autonomistica, si orientò la battaglia di Velio Spano, che fu segretario del PCI in Sarde-
gna dal 1947 al 1957. Secondo Spano la Sardegna è sottoposta allo sfruttamento colonia-
le del capitale finanziario e dei monopoli stranieri e continentali, appoggiati dalla reazione
agraria e dagli strati parassitari locali. A questi interessi bisogna contrapporre un blocco
basato innanzitutto sull’alleanza fra classe operaia e contadini in Sardegna da una parte
e proletariato italiano dall’altra. Spano deve fare i conti, all’interno del PCI, con Renzo
Laconi che sul problema dell’Autonomia come sui nodi della ricostruzione industriale si
faceva portatore in Sardegna di un’altra linea. Con Laconi infatti il PCI abbandona la
linea delle nazionalizzazioni con gestione regionale per puntare la sua attenzione sull’ar-
ticolo 13 dello Statuto sardo, riguardante il Piano di Rinascita. Il dirigente comunista è
infatti convinto che l’attuazione dell’art.13, se non può mutare nel profondo il rapporto
Stato Regione, può però modificare l’assetto “strutturale” della società sarda, se il movi-
mento per la rinascita potrà individuarne e realizzarne un uso “alternativo”12.
Con il Primo Congresso per la Rinascita economica e sociale della Sardegna, ovvero
con il Congresso del popolo sardo, tenutosi a Cagliari il 5-6 Maggio 1950, Laconi –
scrive Federico Francioni – “delinea un Programma economico che ricalca quello
delle assisi per la Rinascita del Mezzogiorno che si erano svolte in Calabria, Lucania,
Puglia e Campania e soprattutto il Piano del lavoro della CGIL. E’ importante sottoli-
neare il grande significato del Congresso del popolo sardo, un avvenimento profonda-
mente democratico e partecipato, con 1000 delegati eletti in 31 convegni preparatori e
3000 invitati, scelti fra gli esponenti della vita economica e culturale della Regione e
appartenenti a varie forze politiche”13.
È altrettanto importante mettere in rilievo – aggiungiamo noi – come in esso scarso
fu lo spazio dedicato agli strumenti autonomistici e istituzionali: ormai la battaglia per
l’Autonomia si muovevà sostanzialmente sul crinale economicistico – come abbiamo
già detto – battaglia per il varo di un Piano di Rinascita.

b) La posizione di Lussu
Anche Lussu era andato elaborando un progetto di sviluppo economico, basato però
sulla integrale valorizzazione delle risorse isolane, da quelle minerarie e a quelle agrarie.
Il Piano di Rinascita si muoveva in una direzione diversa e, per molti versi, opposta.
Di qui il suo voto contrario alla Legge 588 sul 1° Piano di Rinascita: in esso infatti
vedeva lo strumento per la penetrazione dei monopoli, soprattutto petrolchimici, per di
più abbondantemente finanziati dal Credito industriale sardo. “Nel Dicembre 1962,
subito dopo l’approvazione della Legge 588 e della Legge n.7 su «Sardegna – Piano di
Rinascita e svolta politica», il CIS ha già concesso al settore chimico 47 finanziamenti
per £.54.671.700.000, di gran lunga superiori a quelli stanziati per altri settori”14.

c) La posizione della DC
A fronte di un’Autonomia che langue e che sembra impotente a controllare e condi-
zionare la politica monopolistica dei grandi gruppi petrolchimici, con straordinaria luci-
dità il democristiano Paolo Dettori, richiamandosi – oltre che alla tradizione autonomistica
e alla rivendicazione di decentramento di stampo sturziano – al patrimonio politico e
teorico del sardismo, lancia la politica della “contestazione regionale”, che segna una
ripresa dell’interesse, almeno a livello di opinione, per i problemi legati alla vita della
Regione e ai suoi rapporti con lo Stato. Essa non serve comunque a colmare il solco e
il distacco, ormai profondo, fra l’Istituto autonomistico e i Sardi.

6. Autonomia e industrializzazione

Il solco sarà approfondito dal fallimento sostanziale dell’ipotesi di industrializzazione
della Sardegna, tutto giocato sulla petrolizzazione dell’Isola e sulla grande industria,
soprattutto di stato.
Già dagli anni 50/60 il Governo centrale, con la mediazione però, e talvolta persino
con l’acquiescenza e la sollecitazione della stessa classe politica dirigente sarda, sceglie
per la Sardegna uno sviluppo economico che prevedeva espressamente l’espansione
della petrolchimica e della chimica di base, per motivi di divisione internazionale del
lavoro e della metallurgia per motivi strategici. Entrambe le scelte erano funzionali allo
sviluppo industriale del Nord, lo stesso mancato allargamento della base produttiva,
corrispondeva a un specifico bisogno dell’intero sistema produttivo italiano. Si ebbe
così un’industrializzazione attraverso grandi impianti, altamente intensivi di capitale
ma non di lavoro, con una gestione degli incentivi continuamente adattata alle esigenze
delle grandi imprese che ha permesso, sostanzialmente, solo la realizzazione dei pro-
getti di investimento e il perseguimento degli obiettivi degli oligopoli.
Il risultato di questo progetto di industrializzazione è stato un aggravamento della
dipendenza economica dell’Isola dal capitale esterno: in altri termini è diminuita l’ac-
cumulazione interna ed è aumentata l’incapacità dell’economia regionale di dar luogo
a uno sviluppo autonomo, autocentrato e autopropulsivo. Di più: questo processo di
industrializzazione sfrutterà in modo neocoloniale la Sardegna, devasterà e inquinerà il
suo territorio, distruggerà le sue risorse e il tessuto economico tradizionale, chiuderà le
miniere e le industrie locali, eliminerà quel minimo di borghesia imprenditoriale locale,
facendo prosperare la borghesia di Stato, propaggine del potere regionale e centrale.
E non creerà occupazione, anzi.

7. I primi 30 anni di Autonomia

In occasione del trentesimo anniversario dell’Autonomia (ricordiamo che lo Statuto
sardo, approvato dall’Assemblea Costituente il 31gennaio 1948, fu promulgato con la
legge costituzionale n.3 il 26 Febbraio 1948) il Consiglio regionale della Sardegna pub-
blicherà un libretto dal titolo pomposo: Trent’anni di Autonomia per la Sardegna. Per la
verità, a parte il titolo, persino il Consiglio regionale è consapevole dei gravi limiti dei
primi 30 anni di Autonomia e parla di “difficile cammino dell’Autonomia”. Ecco
cosa scriverà nell’opuscoletto: “…in questo primo trentennio di vita lo Statuto regiona-
le sardo non ha trovato completa applicazione, né ha completamente adempiuto a
quella funzione di promozione democratica e civile che avrebbe dovuto avere. Si
deve invece rilevare che esso:
– talvolta è stato disatteso dal Governo, che non ha emanato tempestivamente le
relative norme d’attuazione e quindi ha messo spesso la Regione in condizione di non
poter adeguatamente intervenire in diversi settori;
– spesso è stato interpretato restrittivamente e perfino discutibilmente anche dalla
Corte costituzionale la quale, specialmente fino all’entrata in funzione di tutte le venti
Regioni, ha visto questi nuovi enti come degli illegittimi sottrattori di potere statuale e
non come legittimi detentori di una parte del potere pubblico;
– è stato misconosciuto dallo stesso Parlamento, che nell’emanare le leggi spesso
ha tenuto in scarso o nessun conto l’esistenza delle Regioni; è stato diminuito di signi-
ficato, talvolta, dagli stessi organi regionali, che hanno ignorato o trascurato alcuni
importanti settori della loro competenza; è stato guardato con indifferenza, special-
mente nei primi anni, se non addirittura con diffidenza, non soltanto dai gruppi diri-
genti amministrativi pubblici e privati sardi ma anche dai cittadini non coinvolti nel-
l’azione di rinnovamento autonomistico, talvolta frustrati dall’atteggiamento della dire-
zione politica regionale e dall’uso che del potere disponibile veniva da essa concreta-
mente fatto.
Si può dire che, – prosegue l’opuscolo – non soltanto in Sardegna ma anche in Italia,
la Regione, che pure era una grande novità politica e istituzionale, è nata vecchia. Ciò
è stato causato, tra l’altro, dall’impreparazione che sul piano politico, dell’apparato
amministrativo e più generalmente culturale avevano un pò tutti i cittadini e gli stessi
gruppi dirigenti, soprattutto per mancanza di esperienza diretta nella gestione di un
ente come questo, così diverso, anzi opposto, per sua natura, al tradizionale sistema
statale fortemente accentrato che l’Italia ha conosciuto dall’unità sino alla sconfitta
del fascismo.
Né queste sono state le sole difficoltà: il sistema preesistente – che sopravvive e
continua in parte a funzionare ancora oggi – rallenta e contrasta, talvolta ancora con
successo, la realizzazione piena della Costituzione repubblicana e di quanto essa
prevedeva di nuovo, non ultima la realizzazione completa della struttura regionalistica
dello Stato. Si può anzi dire che da parte dell’apparato c’è stata una vera e propria
crisi di rigetto, che ha visto spesso la stessa Corte costituzionale schierarsi in senso
antiregionalistico. È così che si è sviluppato un vero e proprio processo di mutilazione
dell’autonomia e dello Statuto regionale.

Questo processo ha le sue cause principali nel fatto che l’autonomia e lo Statuto
sono stati spesso interpretati in modo restrittivo e distorto ed addirittura sostanzial-
mente modificati in modo indiretto, con l’acquiescenza, talvolta, sia pure tacita, degli
stessi organi istituzionalmente competenti a sorvegliare e difendere l’autonomia; e nel
fatto che l’azione dell’istituto autonomistico è stata interpretata spesso in senso assi-
stenziale più che sociale, specialmente quando si sono chiesti alla Regione interventi
che non sembra siano stati utili alla collettività né sul piano economico, né su quello
sociale, né su quello politico, perché hanno, se non determinato, certo almeno favorito
il sorgere di un neoclientelismo che a sua volta ha finito per frenare la crescita demo-
cratica della comunità regionale”15.
E continua: “Non bisogna però nascondere un altro elemento, che non è di scarsa
rilevanza. Il legislatore regionale, infatti, è rimasto come intrappolato nella complessa
rete della legislazione statale, anzi del funzionamento generale dello Stato: che
sono ancora oggi, nella maggior parte, espressione tipica della logica dello Stato ac-
centrato fascista. In esso, infatti, si preferì di regola, intervenire in settori appartenenti
esclusivamente alla funzione esecutiva e quindi al Governo, non con atti amministrati-
vi, ma con atti aventi forza di legge e cioè con decreti-legge emanati dal Governo,
praticamente senza nessun controllo parlamentare. Ciò aveva una ben precisa
spiegazione in quel regime, perché permetteva di governare evitando anche la pura
formalità dell’assenso di un Parlamento che era, in realtà, totalmente asservito alla
dittatura.
La Repubblica ha ereditato questa situazione e non è stata capace di liberarsene:
ancora oggi l’Italia è uno degli stati contemporanei che conta il maggior numero di
leggi che regolamentano le materie più diverse, molte delle quali, in particolare, sarebbe
obbligatorio non regolamentare con leggi.
Il legislatore statale non ha provveduto ad effettuare l’indispensabile revisione radi-
cale. Al contrario, ha continuato – magari usando leggi approvate dal Parlamento –
sulla stessa strada, che se era logica e congeniale per lo Stato totalitario, è assoluta-
mente contraria all’essenza stessa dello Stato democratico. Così facendo, peraltro, il
legislatore repubblicano ha disatteso precise disposizioni costituzionali: sicché soltanto
negli anni Settanta, ad esempio, è cominciato quel processo di armonizzazione tra
norme legislative e tipo di Stato che la IX disposizione transitoria e finale della
Costituzione aveva disposto più di trent’anni fa: «La Repubblica, entro tre anni dal-
l’entrata in vigore della Costituzione, adegua le sue leggi alle esigenze delle auto-
nomie locali e alla competenza legislativa attribuita alle Regioni».
Il legislatore regionale, a sua volta, non ha avuto l’accortezza di emanciparsi da
questo sistema ed ha continuato ad operare secondo lo stesso metodo. Così in questo
trentennio la Sardegna è stata sommersa da un migliaio di leggi e leggine, che
hanno creato una ancora più fitta e complessa rete normativa, tutt’altro che utile e
funzionale. Per uscire da questa situazione e dare chiarezza alle norme, incisività
all’azione amministrativa e legislativa, certezza nel diritto e fiducia nei pubblici poteri
al cittadino non resta che porre mano ad attento processo di delegificazione, cioè alla
«cancellazione» delle leggi inutili o superate. Così si potrà anche evitare che il potere
legislativo sprechi le sue energie in attività che non sono di sua sostanziale competen-
za e metterlo in condizione di operare ben più utilmente in settori che sono più congeniali
ad esso e più produttivi per la comunità isolana”16.
Tutte osservazioni giuste ma che colgono nel segno solo alcune reali cause del “fal-
limento” dell’Autonomia o della crisi che dir si voglia. Ne coglie alcune ma non altre
che sono ugualmente centrali: quelle che invece vengono individuate con nettezza da
un intellettuale sardo e nazionalitario come Eliseo Spiga che nel criticare radicalmente
l’Autonomia e con essa – perché è strettamente legata – la cosiddetta Rinascita, sul
giornale Nazione Sarda, in un articolo dal titolo significativo, L’Autonomismo abortivo17,
parla della Sardegna amministrata dal regime autonomistico come se si trattasse di
una qualsiasi provincia dello Stivale e per ridurla a una provincia qualunque. Le strut-
ture dei partiti politici inoltre fondate sulla dipendenza hanno assecondato questo gio-
co. E individua soprattutto nella DC il maggior responsabile dell’«aborto».
Per Spiga “Se la DC locale vuole davvero alzare la bandiera dell’Autonomia deve
fare ben altro che proporre programmi, anche se apprezzabili, e Giunte anche se
unitarie. Deve entrare nell’ordine di idee di prendere senza indugi la nazionalità sarda.
E, cioè, deve fare fondamentalmente due cose:
1. conquistare un potere esclusivo di decisione entro l’ambito della Sardegna, anche a
costo di rotture e separazioni rispetto al potere centrale della DC;
2. liquidare totalmente l’autonomismo abortivo, assumere la Nazione Sarda e non lo
Stato come punto di riferimento cardinale e accettare fino in fondo che essa, la Nazio-
ne sarda, è titolare di un diritto storico e morale all’autonomia e all’autogoverno”18.
Spiga in questo suo articolo individua con nettezza due aspetti che sarebbero alla
base dell’Autonomismo abortivo:
1. l’organizzazione dei Partiti –della DC ma anche di tutti gli altri Partiti italiani- strut-
turati centralisticamente, ad immagine e somiglianza dello Stato. Per cui essi di fatto
sarebbero solo Partiti italiani, semplicemente domiciliati in Sardegna, ma con la testa
in Italia, senza alcuna autonomia né organizzativa né politica. Semplici agenzie territo-
riali che devono rispondere alle Agenzie madri del Continente. E dunque a decidere
sarà sempre Roma con i suoi “gerarchi”. Senza autonomia dei Partiti non si dà dunque
autonomia della Regione.
2. l’assunzione della Nazione Sarda – e dunque dell’identità “nazionale” della Sardegna,
con le sue pecualirità storiche, geografiche, culturali, linguistiche del tutto assenti nello
Statuto sardo e alla base, – secondo Spiga e non solo – dell’aborto autonomistico. A tal
proposito rimandiamo a quanto noi stessi abbiamo scritto nel saggio Statuto sardo e
dintorni19 a proposito di uno Statuto nato sul crinale esclusivamente economicistico e
che dunque brancola come un cieco nel mondo sardo tutto segnato da specificità etno-
nazionali, linguistiche e culturali.
Nella presentazione all’opuscoletto della Regione sarda si scrive che “Il Consiglio e
il Governo regionali hanno deciso di promuovere iniziative idonee a sollecitare una
riflessione critica sulle esperienze di questi trent’anni di vita dell’Istituto autonomistico
e ad esaltare, non retoricamente, il significato delle ricorrenze, con manifestazioni
politiche e culturali tese a coinvolgere le masse popolari, specie quelle giovanili”20.
Il libretto è destinato infatti ai giovani, specie delle scuole medie e degli Istituti
superiori.
Ne saranno consegnati centomila. Ricorda a questo proposito, un altro ipercritico
nei confronti dei 30 anni di Autonomia e Rinascita – mancate – l’intellettuale
nuorese Mario Ciusa Romagna, letterato, saggista e critico d’arte, su Nazione
Sarda: “Un alunno a cui è stato consegnato il libretto «Trent’anni di Autonomia per la
Sardegna» mi ha reso la pubblicazione con il titolo così corretto: «trent’anni di Autono-
mia contro la Sardegna».
Mi chiedo spesso: per i politici che sprecano così a cascata il denaro pubblico non
esiste una procedura penale, un processo? Perché i politici, quando compiono misfatti
come li hanno compiuti da noi, devono restare impuniti? In Sardegna il disastro
è sotto gli occhi di tutti. Non si può nascondere con nessuna cortina di propaganda.
La cosiddetta rinascita si è concretizzata in emigrazione, in crescita del sottosviluppo,
nel passaggio da una economia di sussistenza a quella di assistenza” 21.
Se è possibile, ancor più critico nei confronti dei primi decenni di Autonomia è uno
storico come Raimondo Carta-Raspi che nella sua monumentale Storia della Sardegna
scrive: “I risultati del primo venticinquennio di autogoverno regionale sono condizionati
da quest’impostazione della classe cui il potere regionale viene a cadere in mano.
Disabituata a scelte politiche e ad iniziative imprenditoriali autonome ed incapace di
improvvisarsi una disposizione mentale per tale ruolo, la classe neodirigente sarda
finisce per rimanere politicamente succube, nonostante talune più plateali che sostan-
ziali alzate di testa, dei condizionamenti del Governo Centrale (il collegamento partitico
tra la classe politica al potere in Sardegna e quella al potere a Roma limita all’estremo
le possibilità di far salve le esigenze regionali di fronte a quelle nazionali); e rimettere
il compito della rinascita economica dell’isola nelle mani degli specialisti economici per
eccellenza: gli industriali del Nord Italia, d’Europa e del mondo in genere, cui interessi
radicare iniziative in Sardegna.
Non trovandosi dunque più in casa i colonialisti, la classe neodirigente sarda se li va
a cercare: ciò pur essendo gli imprenditori cui va ad affidarsi per lo sviluppo dell’isola
specializzati nell’industria, e pur essendo per contro la Sardegna specializzata in tut-
t’altro, e cioè nella pastorizia e nell’agricoltura principalmente, e poi nella economia
mineraria, nel commercio e nell’artigianato.
Succede così in Sardegna ai precorsi colonialismi un nuovo colonialismo: il
colonialismo industriale. E ciò per il tramite di quello stesso istituto dell’autonomia
regionale che avrebbe dovuto redimere dalla frustrazione le tradizionali economie iso-
lane ed il «sardismo» in genere.
Si assiste pertanto nell’ultimo ventennio alla calata in Sardegna dei grandi imprendi-
tori industriali lombardi e piemontesi, e con essi dei colossi americani della Gulf, della
Esso, dei monopoli tedeschi, dei finanzieri svizzeri, attirati dalle provvidenze e age-
volazioni fiscali e finanziarie, da certe materie prime, dalla disponibilità di mano d’opera
a bassi salari”22.
Carta Raspi così continua, citando un saggio di Giulino Cabitza (alias, Eliseo Spiga):
“Naturalmente, ciò non vuol dire che il colonialismo abbia sempre le stesse maniere,
scopi e dimensioni. Il drenaggio delle risorse finanziarie locali, per esempio, non avvie-
ne più attraverso il fiscalismo statale. Ci pensano direttamente la Regione e le banche
a mettere a disposizione dei monopolisti gli ingenti capitali che invece dovrebbero
essere destinati a finanziare lo sviluppo economico locale. E cosí, se l’Aga Khan o un
industriale del Nord si fanno ricevere dal Presidente della Regione, questo è un avve-
nimento che sui giornali appare con un titolo a quattro colonne, mentre se un contadino
chiede un modesto contributo o un mutuo per un qualsiasi miglioramento fondiario, è
già sfacciatamente fortunato se trova l’impiegato che gli dice di ripassare. Nasce la
fola, paradossale e utopistica, della industrializzazione forzata e in tempi brevi della
Sardegna. Si sognò il cielo dell’isola popolato di ciminiere, la Sardegna trasformata in
una sonante officina: un’immensa Busto Arsizio galleggiante”23.
Con questo giudizio Carta-Raspi – e con lui Spiga – coglie nel segno, mettendo a
fuoco una delle scelte più sciagurate e fallimentari della classe politica isolana, specie
di quella dominante in Sardegna nei primi trent’anni della Autonomia: la petrolizzazione
dell’Isola, di cui parleremo in seguito. Occorre però precisare che certo grande re-
sponsabilità hanno i politici sardi – dunque i “macchinisti” ma che altrettanta respon-
sabilità è da imputare alla “macchina”,che affidava allo Stato – sia pure col concorso
della Regione- la rinascita economica, come recita testualmente l’art. 13 dello o Statuto:
“Lo Stato col concorso della regione dispone un piano organico per favorire la
rinascita economica e sociale dell’Isola”.

8. La Regione «nuova» auspicata dal Consiglio regionale dopo 30 anni di Autonomia

Non c’è dunque da meravigliarsi se, non avendo consapevolezza delle profonde e
reali cause della crisi dell’Autonomia – in realtà del “fallimento”, come molti intellet-
tuali sardi e analisti affermano – i rimedi che avanza sono solo “pannicelli caldi”,
proposte di dettaglio e marginali che non mettono in discussione l’impianto centrale
dello Statuto “antiautonomistico”.
Ecco cosa scrive il Consiglio – e per esso il Comitato per il XXX anniversario dell’Au-
tonomia nell’opuscoletto già citato: “ Nella storia di questi trent’anni di vita dello Statuto
sardo si possono, da un punto di vista giuridico-istituzionale, individuare diversi periodi.
Il primo comprende l’arco di tempo che va dall’emanazione dello Statuto (1948) al-
l’entrata in funzione della Corte costituzionale (1956); il secondo arriva fino all’entrata
in funzione delle Regioni ad autonomia ordinaria (1970); il terzo è quello attuale, caratte-
rizzato da alcuni elementi di fondo come il mutamento del quadro politico, il nuovo
slancio che il regionalismo riceve dalla pressione che oggi le Regioni hanno la possibi-
lità di esercitare (esso ha raggiunto per ora il suo obiettivo più alto con l’emanazione della
legge 22 luglio 1975, n. 382, che ha dato al Governo la delega per emanare i decreti
necessari a completare il trasferimento alle Regioni delle funzioni che spettano loro in
base all’art. 117 della Costituzione), il rilancio del Piano di rinascita per la Sarde-
gna, avvenuto con la legge di rifinanziamento del 24 giugno 1974, n. 268.
È questo il momento nel quale la Regione sarda può e deve diventare un ente di
impulso, di controllo e di indirizzo specialmente nei confronti di quegli enti locali attra-
verso i quali avrebbe dovuto esercitare fin dall’inizio le sue funzioni. Ma è anche il
momento nel quale deve rivendicare il completamento del passaggio di funzioni
dallo Stato alla Regione.
Questo rilancio dell’autonomia deve essere fondato su un rinnovamento della Re-
gione: su una riforma del suo assetto organizzativo e burocratico, ma soprattutto sulla
costruzione di un nuovo rapporto Stato-Regione-Enti locali in cui la Regione diven-
ti il naturale centro di aggregazione partecipativa della comunità, l’interprete reale
delle esigenze «storiche» di questa.
Tra le riflessioni che possono essere suggerite dal trentesimo anniversario della
nascita dell’autonomia sarda particolare rilievo ha il problema dell’attualità del testo
dello Statuto speciale. L’entrata in funzione di tutti gli Enti Regionali ha dato l’avvio
a una serie di processi innovativi che incidono (e incideranno sempre di più) sull’intera
società statuale tanto nei suoi aspetti strutturali pubblici quanto negli aspetti privati: in
una parola nei rapporti fra il cittadino e il potere.
Per realizzare questo nuovo rapporto, il problema per la Sardegna non sembra esse-
re quello di sostituire il testo statutario attuale oppure di apportarvi modifiche più o
meno ampie: ma semmai quello di rileggere lo Statuto, cioè dargli una nuova inter-
pretazione alla luce di un nuovo concetto dell’autonomia e di un nuovo concetto
della democrazia, che non deve essere più soltanto rappresentativa ma anche e
soprattutto partecipativa e partecipata.

È in questa prospettiva che si potrà dare meglio un giudizio consapevole sull’attualità
e sulla validità dello Statuto speciale, e - sulla base di un rilancio generale dell’auto-
nomia isolana - procedere più sicuramente sul cammino del progresso sociale ed eco-
nomico della Sardegna”24.

9. Statuto, democrazia rappresentativa e “democrazia partecipativa e partecipata”

Il Consiglio regionale, mentre sottovaluta l’esigenza improcrastinabile di sostituire il
vecchio Statuto proprio per apportarvi “ampie modifiche” coglie un dato importante:
che occorre “rileggere lo Statuto” alla luce “di un nuovo concetto dell’autonomia
e della democrazia, che non deve essere più solo rappresentativa ma anche e so-
prattutto partecipativa e partecipata”.
In altre parole il Consiglio regionale si rende conto ed è consapevole che la Regione
è sempre più percepita dall’opinione pubblica come lontana e avulsa dai propri bisogni
e interessi, secondo alcuni addirittura come controparte dei cittadini: “Ente antioperaio”
la definì Il Manifesto sardo.
Di qui l’esigenza, sentita oramai anche dalla classe politica di avvicinarla alla gente
sarda superando l’anemico concetto di democrazia ridotta a mera rappresentanza
istituzionale e istituzionalista e parlando quindi di “democrazia partecipativa e parte-
cipata”. Noi preferiremmo parlare di democrazia di base, di democrazia diretta, po-
polare, dal basso. Anche sulla scia di Emilio Lussu che – insieme al Federalismo –
sosteneva che occorreva sviluare esprimere e sprigionare le capacità e le forze alla
base della società civile. A tal fine occorre – scrive – creare organismi -sindacali,
tecnici, economici e politici- che stimolino la coscienza di se stessi e delle proprie
funzioni, che consentano lo sviluppo delle proprie capacità individuali e collettive in
ogni campo.
Occorre rimarcare che lo Statuto è una “concessione” dell’Assemblea costituente
italiana, espressione anche linguistica di un organismo “esterno” al contrario – per
esempio – della Carta De Logu, promulgata sei secoli fa da un’autorità isolana. Poi-
ché lo Statuto attiene all’autogoverno – l’aspirazione fondamentale e più antica della
nostra Isola – è molto difficile che la Regione, costituita e gestita in base alle semplici
norme statutarie, più o meno correttamente interpretate possa, da sola, essere consi-
derata una istituzione di autogoverno della comunità sarda. “Non è tale, – scrive Eliseo
Spiga – intanto, per la sua struttura organizzativa che è una misera e minuscola foto-
copia dello Stato con i suoi assessori come ministeri e il suo accentramento politico-
burocratico nel capoluogo cagliaritano. E non lo è perché la Regione non ha un reale
rapporto giuridico con i Comuni, rimasti nella sostanziale dipendenza dello Stato, per-
ché la Sardegna continua ad essere presidiata dai prefetti, che sono il simbolo oltre
che lo strumento del centralismo statale; e infine perché deve coabitare forzosamente
con le succursali provinciali dei Ministeri romani, pronti a pascolare anche abusivamente
nei territori regionali”25.

10. Lo Statuto sardo negli anni Ottanta

1) Modifica art.8 sulle entrate della Regione
Con un decreto del Presidente della Repubblica (19 giugno 1979, n. 348 che contiene
le norme di attuazione statutaria, con ben 30 anni di ritardo!) venivano estese alla
Regione sarda (e – fatto ancor più rilevante – agli enti locali infraregionali compresi
nel suo territorio) le disposizioni normative dettate dal Dpr. 24 luglio 1977, n. 616, per
le Regioni di diritto comune. L’effettiva entrata in vigore delle norme del decreto 348/
79, per esplicita disposizione dell’art.83 dello stesso decreto, era però subordinata
all’approvazione da parte del Parlamento nazionale di una legge che aveva lo scopo di
individuare e garantire il passaggio dallo Stato alla Regione delle risorse finanziarie
necessarie perché l’amministrazione regionale e gli altri enti locali (in primo luogo i
Comuni) destinatari delle nuove competenze fossero messi nella condizione di poter
effettivamente esercitare i poteri loro attribuiti dalla normativa d’attuazione.
“Tuttavia, – ricorda Fulvio Dettori – l’approvazione della legge fu possibile solo nel-
l’aprile del 1983 (a cinque anni di distanza, quindi, dall’approvazione del DPR.), quando
il Parlamento, con la legge 13 aprile 1983, n.122, si fece innanzitutto carico di dare
attuazione a quanto era previsto nella legge delega per la riforma tributaria (legge 9
ottobre 1971, n. 825, con la quale, di fatto, era stata cancellata l’autonomia finanziaria della
Regione) e provvide a modificare le disposizioni ormai sorpassate degli artt. 8, 9 e 12 dello
Statuto sardo, garantendo così alla Regione, se non una vera e propria autonomia finanzia-
ria, quanto meno la predeterminazione legislativa delle sue risorse finanziarie, che, fin dal
1973, erano state affidate a scelte del tutto discrezionali ed arbitrarie degli apparati ministeriali.
A questo proposito è bene ricordare che l’intervento legislativo del Parlamento ha
avuto come oggetto una parte dello Statuto sardo (e, più esattamente, alcuni articoli
del Titolo III), che il legislatore costituente aveva – come si usa dire –
«decostituzionalizzato», resa cioè modificabile senza la necessità di fare ricorso ai
procedimento di revisione costituzionale (questo processo è invece obbligatorio per
modificare od integrare la gran parte delle altre disposizioni statutarie, che hanno,
come è noto, valore di legge costituzionale e per le quali è quindi richiesta la procedura
«aggravata» previsto dall’art. 138 della Costituzione”26.
L’art. 1 della legge 122/83 provvede – fra l’altro – ad armonizzare la disciplina
legislativa delle entrate finanziarie della Regione con i principi introdotti dalla riforma
tributaria del 1971-73, sostituendo il precedente testo dell’art. 8 (che, come si è detto,
di fatto aveva cessato di esistere fin dal 1973) con le nuove disposizioni legislative che
– ad esclusivo titolo informativo – si riportano qui di seguito:
Art. 1. L’articolo 8 dello Statuto speciale per la Sardegna, approvato con legge
costituzionale il 26 febbraio 1948, n. 3 e successive modificazioni ed integrazioni, è
sostituito dal seguente: «Le entrate della regione sono costituite; .
a) dai sette decimi del gettito delle imposte sul reddito delle persone fisiche e sul
reddito delle persone giuridiche riscosse nel territorio della regione;
b) dai nove decimi del gettito delle imposte sul bollo, di registro, ipotecarie, sul con-
sumo dell’energia elettrica e delle tasse sulle concessioni governative percette nel
territorio della regione;
c) dai cinque decimi delle imposte sulle successioni e donazioni riscosse nel territorio
della regione;
d) dai sette decimi del gettito delle ritenute alla fonte di cui all’articolo 23 del decreto
del Presidente della Repubblica 29 settembre 1973, n. 600, operate da imprese indu-
striali e commerciali che hanno la sede centrale nella regione sugli emolumenti corri-
sposti a soggetti che prestano la loro opera nella sede centrale e negli stabilimenti ed
impianti situati nel territorio e negli stabilimenti ed impianti situati nel territorio regiona-
le, nonché di quelle operate da imprese industriali e commerciali che hanno la sede
centrale fuori dal detto territorio sugli emolumenti corrisposti a soggetti che prestano la
foro opera presso stabilimenti ed impianti ubicati nell’ambito del territorio regionale; le
ritenute alla fonte operate da imprese industriali e commerciali con sede centrale nella
regione sugli emolumenti corrisposti a soggetti che prestano la loro opera in stabilimen-
ti ed impianti situati fuori dal territorio regionale spettano per intero allo Stato;
e) dai nove decimi dell’imposta di fabbricazione su tutti i prodotti che ne siano grava-
ti, percetta nel territorio della regione;
f) dai nove decimi della quota fiscale dell’imposta erariale di consumo relativa ai
prodotti dei monopoli dei tabacchi consumati nella regione;
g) da una quota dell’imposta sul valore aggiunto riscossa nel territorio della regione,
compresa quella relativa alla importazione, a1 netto dei rimborsi effettuati ai sensi
dell’articolo 38 bis del decreto del Presidente della Repubblica 26 Ottobre 1972 e
successive modificazioni da determinarsi preventivamente per ciascun anno finanziario
d’intesa fra lo Stato e la regione, in relazione alle spese necessarie ad adempiere le
funzioni normali della regione;
h) dai canoni per le concessioni idroelettriche;
i) da imposte e tasse sul turismo e da altri tributi propri che la regione ha facoltà di
istituire con legge in armonia con i principi del sistema tributario dello Stato;
1) dai redditi derivanti dal proprio patrimonio e dal proprio demanio;
m) da contributi straordinari dello Stato per particolari piani di opere pubbliche e di
trasformazione fondiaria».
A sua volta, l’art. 2 della legge 122/83 si è fatto carico di sostituire una parte dell’art. 9
dello Statuto sardo, modificando il testo originario con le seguenti disposizioni normative:
Art. 2. Il secondo comma dell’articolo 9 dello statuto speciale per la Sardegna,
approvato con legge costituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 e successive modificazioni,
è sostituito dai seguenti: «La regione collabora all’accertamento delle imposte erariali
sui redditi dei soggetti con domicilio fiscale nel suo territorio.
A tal fine la giunta regionale ha facoltà di segnalare, entro il 31 dicembre dell’anno
precedente a quello in cui scade il termine per l’accertamento, agli uffici finanziari
dello Stato nella regione, dati, fatti ed elementi rilevanti per la determinazione di un
maggiore imponibile, fornendo ogni idonea documentazione atta a comprovarla.
Gli uffici finanziari dello Stato nella regione sono tenuti a riferire alla giunta regionale
sui provvedimenti adottati in base alle indicazioni dalia stessa ricevute”.
Con l’art. 3 della stessa legge sono poi stati abrogati il terzo e quarto comma dell’art.
12 dello Statuto sardo, eliminando così alcune disposizioni in materia di esenzione per
determinate merci dai dazi doganali, che avevano ormai perso ogni valore giuridico.
2) Le norme di attuazione statutaria del DPR 348
L’art. 4 della legge 122/83 disciplina il finanziamento delle funzioni amministrative che
il DPR 1 giugno 1979, n. 348, aveva trasferito o delegato alla Regione ed agli enti
locali infraregionali della Sardegna.
L’importanza delle nuove norme di attuazione statutaria stava soprattutto nel fatto
che la loro entrata in vigore avrebbe dovuto modificare in maniera radicale il modello
politico-organizzativo centralista e centralizzatore, che fino ad allora si era andato
realizzando nella Regione sarda e sostanzialmente strutturato e funzionante con le
stesse modalità e gli stessi criteri utilizzati dall’amministrazione statale: ogni attività
amministrativa viene direttamente esercitata dagli uffici dell’amministrazione regionale;
dove questo non è possibile, si procede alla creazione di enti dipendenti (o, se del caso,
si utilizzano quelli avuti in eredità dallo Stato, come, per esempio, gli Enti provinciali per
il turismo od i Consorzi di bonifica), organicamente collegati con i vertici politici del-
l’amministrazione regionale (Giunta e singoli assessori): i quali finiscono così per as-
sumere caratteristiche e funzioni del tutto simili a quelle proprie della struttura ministe-
riale, divenendo veri e propri califfati..
“Non va dimenticato, del resto, -scrive ancora Fulvio Dettori- che sul modello politico-
istituzionale realizzatosi nella Regione sarda hanno anche influito alcune specifiche
disposizioni contenute tanto nel titolo dello Statuto sardo dedicato a questi problemi (il
Titolo IV) quanto nelle relative norme di attuazione: come è noto, è infatti attraverso la
loro applicazione che ha preso corpo e si è andata via via costruendo quella particolare
struttura organizzativa che contraddistingue peculiarmente la «forma di governo» del-
la Regione sarda. Per questo aspetto, vanno ricordate in primo luogo le disposizioni
contenute degli artt. 34 e 37 dello Statuto sardo, con le quali è stata riconosciuta agli
assessori regionali la qualità di organi esecutivi della Regione e gli è stato assegnato il
compito di provvedere ai «singoli rami» dell’amministrazione. Le previsioni di questa
norma dello Statuto hanno poi trovato un ulteriore rafforzamento nell’art. 12 del DPR
19 maggio 1949, n. 250, con il quale, riproponendo una formula organizzativa lunga-
mente sperimentata a livello ministeriale, ad ogni componente della Giunta regionale è
stato attribuito l’incarico di dirigere un singolo settore della macchina amministrativa
della Regione, rispondendone poi politicamente alla Giunta. Non va inoltre dimenticato
che nella stessa direzione si è anche mossa la giurisprudenza della Corte costituziona-
le, che ha considerato perfettamente legittima questa particolare posizione giuridico-
politica degli assessori, stabilendo in maniera esplicita (si veda soprattutto la sentenza
16 luglio 1956, n. 20) che questi ultimi assumevano a tutti gli effetti la qualità di organi
esterni della Regione. D’altra parte, questa posizione ha trovato ulteriori conferme
all’interno dello stesso Statuto regionale e, più esattamente, nell’art. 41, dove, ricono-
scendo come non definitivi i provvedimenti adottati dai componenti della Giunta ed
ammettendo nei loro confronti la possibilità di un ricorso gerarchico improprio al pre-
sidente dell’Esecutivo, si è implicitamente ribadita la qualifica di organo esterno attri-
buita all’assessore.
Le conseguenze giuridico-politiche provocate dall’adozione di questo particolare mo-
dello organizzativo sono troppo note perché non debbano essere ricordate che in modo
estremamente sintetico: da un lato sebbene alcuni provvedimenti legislativi (come, per
esempio, la legge regionale 7 gennaio 1977, n. 1, che detta norme sull’organizzazione
della Giunta regionale) abbiano tentato di porre un freno a questa tendenza, all’interno
dell’apparato esecutivo hanno finito per prevalere in modo sempre più accentuato le
spinte «centrifughe» e di conseguenza si è assistito ad una «frantumazione» delle
competenze della Giunta a favore dei singoli assessori e del presidente; dall’altro, si
sono invece irrobustiti ed accresciuti gli uffici regionali, nella convinzione che solo
attraverso un buon lavoro istruttorio condotto dagli uffici dell’amministrazione regio-
nale sarebbe stato possibile «far affluire alla Giunta le deliberazioni di competenza
adeguatamente definite e selezionate» (Berti). Fra, le principali conseguenze causate
dall’adozione di questo modello organizzativo che abbiamo appena descritto vi è il
mancato coinvolgimento delle autonomie locali infraregionali (e, in particolar modo,
dei Comuni) nell’attività politico-amministrativa della Regione, con la contestuale de-
cisione di quest’ultima di gestire direttamente le funzioni ed i poteri che le erano stati
trasferiti, sia pure in maniera disorganica e frammentaria, con le norme di attuazione
statutaria. In altri termini, il dato che più di ogni altro ha costantemente caratterizzato
i rapporti fra l’amministrazione regionale e gli enti locali infraregionali è stato quello di
una reciproca e pressoché assoluta «impermeabilità». Quanto queste considerazioni
corrispondano alla realtà dei fatti lo si può ricavare da un esame, anche non particolar-
mente approfondito, dell’attività legislativa realizzata dalla Regione sarda in tutti i set-
tori materiali che le sono statutariamente affidati. Un’analisi della legislazione regio-
nale pone infatti in rilievo come l’atteggiamento e gli interventi dell’amministrazione
regionale nei riguardi degli enti locali siano stati ininterrottamente ispirati a finalità di
carattere «genericamente assistenziale»: fondate, cioè, sull’erogazione di contributi,
spesso indiscriminati e settoriali.
Va ancora ricordato che, contrariamente a quanto era stabilito dalle disposizioni
statutarie (che, all’art. 44, riprendendo la formula utilizzata dall’art. 118, 3° comma,
della Costituzione, avevano previsto che la Regione dovesse esercitare normalmente
le proprie funzioni delegandole agli enti locali), il ricorso alla delega di funzioni è stato
estremamente limitato e frammentario, con trasferimenti privi di qualsiasi logica di
organicità e completezza e comunque tali da non consentire un’effettiva ed efficace
integrazione fra le funzioni delegate e quelle già attribuite agli enti locali con preceden-
ti norme della legislazione statale. Nelle rare leggi di delega, infine, il ruolo assegnato
agli enti locali è stato quello di meri esecutori di scelte e di decisioni preliminarmente
compiute dall’amministrazione regionale che ha quindi continuato a conservare la pie-
na responsabilità (politica prima ancora che giuridica) in ordine alla gestione di compe-
tenze e poteri formalmente attribuiti, invece agli enti locali.
In altri termini in Sardegna la delega di funzioni, anziché favorire il potenziamento e
la valorizzazione delle collettività locali ha rappresentato una profonda limitazione (se
non addirittura una violazione) dell’autonomia dei soggetti delegati. Per di più in diver-
se occasioni, la delega di funzioni regionali è stata disposta non a favore di comuni,
Province o loro aggregazioni, ma viceversa a favore di enti sostanzialmente privi di
qualsiasi legittimazione democratica (in quanto privi di necessari collegamenti con il
corpo elettorale) e portatori di interessi di tipo settoriale e/o corporativo come, per
esempio le camere di commercio o gli enti comunali di assistenza” 27.
A denunciare il “centralismo” regionale è anche uno storico come Francesco Cesare
Casula che scrive “Le Regioni stesse – soprattutto le prime, quello a “statuto differen-
ziato”, che hanno preceduto le altre “a statuto ordinario” – hanno avuto la tendenza al
loro interno, di mutuare dalle strutture centrali dello Stato lo stesso spirito centralista il
quale giustappunto, tendeva a far coincidere in un unico soggetto tutti i poteri a disposi-
zione al punto di creare tutta una serie di enti sub-regionali che hanno ingabbiato anche
le autonomie locali (come per esempio quella dei Comuni i quali nella tradizione storica
italiana, sono invece il nucleo dell’autonomia nonché dell’autogoverno). In tal modo la
struttura che si è realizzata non ha fatto altro che riprodurre la struttura piramidale del
vecchio stato-persona anche se la persona non è più un monarca ma una persona giuri-
dica collettiva… La Costituzione, sebbene talvolta con qualche ambiguità, ha disegnato
una forma dello Stato che i giuristi hanno definito “a stella” e cioè con tante articolazioni
(le Regioni in particolare) le quali anche al loro interno riproducevano quella divisione dei
poteri che fin dall’illuminismo costituisce la garanzia del buon governo democratico. Il
centro, cioè è determinato dalla confluenza dei vari raggi degli enti che hanno il compito
del governo complessivo delle comunità regionali. E tale modello doveva riprodursi an-
che all’interno delle singole regioni. Così non è stato. Al centralismo romano si sono
aggiunti i centralismi delle varie capitali regionali. Almeno per quanto riguarda le materie
lasciate alla competenze delle regioni. Ogni regione, infatti, ha al suo interno un organo
legislativo e un organo esecutivo, più un “Presidente della Regione” che è insieme rap-
presentante legale della Regione (e la rappresenta, – per le Regioni a statuto speciale –
nel Consiglio dei Ministri quando vi sono in discussione questioni che interessano
specificatamente la Regione rappresentata) e capo dell’esecutivo. Tutto ciò sottolinea la
funzione di “governo complessivo” della comunità (sarda nel nostro caso) che ha la
regione quale articolazione dello Stato. Ma allora – si dirà – che cosa resta del vecchio
Stato a struttura piramidale che, mutuato in gran parte dallo Stato napoleonico, portava
verso il vertice tutti i momenti decisionali più importanti e lasciava nei “rami bassi”
soltanto i poteri delegati? Ne è rimasta la prassi. Soprattutto la prassi politico burocrati-
ca, sviluppata anche nei nuovi istituti democratici: così, come ogni pratica deve arrivare
“alla firma del Ministro”, anche ogni pratica regionale di qualche importanza, deve arri-
vare “alla firma dell’assessore”. E ciò, nonostante la Costituzione sia molto chiara nel
distinguere fra l’attività di governo e l’attività di amministrazione e nonostante lo Statuto
sardo sia altrettanto chiaro nel creare per la regione soltanto tre organi: il Consiglio, il
Presidente, la Giunta. Per cui la Giunta, formata dal Presidente e dagli Assessori, deve
considerarsi organo collettivo ma unico. Ne consegue che la “ministerializzazione” della
struttura regionale, com’è ora, è una distorsione della regola.
In conclusione: così come la prassi prevalente per esercitare il potere ha fatto assu-
mere agli organi centrali dello Stato, compreso il Parlamento, funzioni di pura gestione
(sono le “leggine” magari sul numero dei bottoni delle uniformi dei postini che assorbo-
no gran parte delle attività) altrettanto la prassi della Regione ha concentrato nell’isti-
tuto “ministerializzato” le funzioni amministrative che Costituzione e Statuto affidano
alle autonomie sub-regionali. Sicchè al posto di un sistema a stella” (sia all’interno
delle Regioni sia dello Stato) si è mantenuto un sistema “a piramide”: una grande
“piramide” al centro e tante piccole “piramidi” in ciascuna delle venti Regioni italiane”28.
Poiché condividiamo in toto quanto sostenuto dall’illustre Professore medievista, ci
esimiamo dall’aggiungere alcunché se non un piccolo particolare: il centralismo della
Regione sarda – parliamo di essa perché è essa a interessarci, almeno in questa sede-
come l’intreccio e la confusione fra attività di governo e attività di amministrazione
gestione non è casuale: serve a trasformare gli Assessorati in veri e propri califfati con
cui creare consenso attraverso il clientelismo, per dare prebende e privilegi ai loro grandi
elettori e accontentare con mance e posti di lavoro elettori, amici, familiari e famigli.

11. Dalla politica contestativa e rivendicazionista alla Statutaria

Nonostante anche all’interno della stessa classe politica si sia consapevoli della ne-
cessità di riscrivere lo Statuto, – perché debole, inadeguato, vecchio etc. etc. – so-
stanzialmente qualsiasi tentativo – almeno fin’ora – è abortito.
C’è stata certo la politica contestativa e rivendicazionista nei confronti dello Stato
degli anni ’70 guidata da Paolo Dettori. In una legislatura – l’XI – il Consiglio regio-
nale ha addirittura nominato una Commissione ad hoc – ovvero per riscrivere lo Sta-
tuto – chiamata pomposamente “Commissione speciale per l’Autonomia” che ha par-
torito un documento mostriciattolo, tale da non meritare neppure la discussione in Aula
da parte del Consiglio. Fino ad arrivare all’oggi, esattamente alla Legge statutaria
della Regione autonoma della Sardegna approvata il 7 Marzo 2007, a maggioranza, dal
Consiglio regionale. L’oggetto della legge – è detto testualmente nell’art.1 del titolo I
– è questo:
“La presente legge, in attuazione dell’articolo 15, comma secondo, della Legge co-
stituzionale 26 febbraio 1948, n. 3 (Statuto speciale per la Sardegna), disciplina la
forma di governo e i rapporti fra gli organi, i principi fondamentali di organizzazione e
di funzionamento della Regione, l’esercizio del diritto di iniziativa legislativa popolare e
i referendum regionali, i casi di ineleggibilità e incompatibilità alla carica di Presidente
della Regione, consigliere e assessore regionale”.
La legge è duramente contestata non solo dai consiglieri dell’opposizione in Consi-
glio regionale ma anche da alcune forze politiche della stessa maggioranza di Giunta
che pure l’avevano votata. È contestata da pezzi importanti dell’opinione pubblica,
intellettuali, sindacati. Ecco qui di seguito due documenti molto significativi contro la
statutaria: il primo del Comitato per il No al referendum – che dovrebbe confermare o
meno la Statutaria e che è stato chiesto da 19 consiglieri regionali – e il secondo con la
posizione di del Sindacato etnico sardo, la Confederazione sindacale sarda. Sulla stessa
posizione, sostanzialmente è anche la CISL.

12. Contro la Statutaria

1) Il Comitato per il NO29
Siamo un gruppo di donne e uomini liberi che si battono contro l’approvazione della
Legge Statutaria, votata dal Consiglio Regionale della Sardegna lo scorso 7 Marzo.
Care concittadine e cari concittadini sardi,
Il prossimo 21 ottobre saremo chiamati a votare nel referendum sulla cosiddetta
Legge Statutaria, che riguarda il funzionamento interno delle istituzioni regionali.
Una legge che il Consiglio regionale ha approvato nello scorso mese di marzo
affrettatamente, senza che sia stato prima elaborato – ed il ritardo è ormai di
sette anni – il nuovo Statuto Speciale, indispensabile per dare alla Sardegna un
nuovo ruolo in Italia e in Europa e per disporre dei poteri e delle risorse occor-
renti per lo sviluppo.
La legge statutaria vorrebbe regolare il funzionamento della Regione confer-
mando e rafforzando quella enorme concentrazione di potere che già oggi è in
capo al solo Presidente della Regione.
Essa non risolve il problema del conflitto d’interessi: se il Presidente o gli
Assessori, da lui direttamente nominati, sono grandi imprenditori, non vieta che
le imprese di loro proprietà possano partecipare alle gare per gli appalti pubbli-
ci indette dalla Regione.
Non riduce il numero delle cariche politiche. Introduce nuove limitazioni del dirit-
to dei cittadini ad essere candidati al Consiglio regionale. Non consente ai cittadini
di esprimersi sui privilegi della casta politica. Limita la partecipazione popolare,
aumentando ingiustificatamente il numero delle firme di elettori necessarie per pro-
muovere i referendum e il numero dei votanti necessari per la loro validità.
Esclude i Comuni e le Province dalla partecipazione alle decisioni regionali.
La Legge Statutaria è ispirata a un presidenzialismo autoritario e a un nuovo
centralismo regionale. Nello stesso tempo favorisce il permanere al potere della
casta politica e ne esclude il popolo sardo.
Questa legge entrerà in vigore, tuttavia, solo se supererà la prova del referen-
dum popolare, che è stato promosso e sostenuto da numerose persone di diverso
orientamento culturale e politico.
I sardi vogliono istituzioni efficienti e trasparenti. Siamo contro la lottizzazione
delle istituzioni fra i partiti, ma anche contro una legge che consegna tutto il
potere nelle mani di una sola persona, o di gruppi ristretti, espressioni degli
interessi economici e politici più forti ed esclusivi. Istituzioni governate non de-
mocraticamente, come l’esperienza dimostra anche nell’Isola, non possono sod-
disfare la domanda di sviluppo e di lavoro della società sarda.
La nostra autonomia regionale deve nutrirsi di una più diretta partecipazione
democratica. Il Consiglio regionale deve rappresentare l’interesse generale di
tutti i sardi. La Regione non deve accentrare su di sé poteri che spettano alle
istituzioni locali. I cittadini devono poter controllare l’operato degli amministra-
tori pubblici. Al popolo non si può impedire di intervenire direttamente nelle
decisioni delle pubbliche istituzioni.

2) La posizione della CSS30
La Direzione Nazionale della Confederazione Sindacale Sarda – CSS –, riuni-
ta a Cagliari in data 27/9/2007 ha esaminato la legge Reg.le Statutaria nel
testo approvato a maggioranza assoluta dal Consiglio Rg.le della Sardegna in
data 7/marzo/2007, evidenzia innanzitutto che detta legge per essere promul-
gata deve essere approvata dall’unanimità del Consiglio, come recita l’art.15,
secondo comma della Statuto Speciale della Sardegna o, qualora la legge
avesse dal Consiglio una maggioranza inferiore ai due terzi dei consiglieri in
carica, da un Referendum popolare. Poiché questa Legge è stata approvata
con una maggioranza inferiore ai due terzi dei Consiglieri Regionali, la stessa
è stata sottoposta a Referendum popolare richiesto da 19 consiglieri regiona-
li, ai sensi dell’art.15, quarto comma dello Statuto Sardo che stabilisce che
detto Referendum può essere richiesto da un cinquantesimo degli elettori della
Regione o da un quinto dei componenti del Consiglio Regionale.Il Referen-
dum è stato indetto dal Presidente della Giunta Regionale per il 21 ottobre
2007 e tutti gli elettori sardi sono impegnati ad esercitare democraticamente il
loro diritto di voto. La Direzione Nazionale della Confederazione Sindacale
Sarda – CSS – dà indicazione di voto, schierandosi apertamente per il NO per
le seguenti motivazioni:
1. È una Legge slegata dall’elaborazione indispensabile ed improrogabile del
Nuovo Statuto speciale della Sardegna;
2. Il testo votato dal Consiglio non è stato sottoposto al confronto delle parti
sociali, economiche e culturali della Sardegna ed è stato approvato senza un
vero dibattito dal Consiglio sotto il ricatto dello scioglimento;
3. È una Legge pensata in solitudine e ad personam su uno schema di
Presenzialismo forte, unico nei paesi occidentali, che prevede un enorme con-
centramento di potere ancora più marcato di quello odierno in capo al solo
Presidente della Regione;
4. Limita fortemente la libertà di partecipazione popolare dei cittadini, aumen-
tando da 10 mila a 15 mila le firme per la richiesta dei Referendum e riduce
arbitrariamente le materie che si possono sottoporre a Referendum popolare,
tra cui l’ordinamento degli organi statutari e degli uffici regionali;
5. Annulla l’equilibrio dei poteri,svuotando il ruolo del Consiglio Regionale a
cui viene sottratta tutta la materia regolamentare che va in capo alla Giunta
Regionale unitamente a tutte le nomine degli Enti Regionali su cui il Consiglio
non ha più nessun potere di controllo;
6. Accentua il Centralismo regionale, limitando pesantemente le competenze e
l’autonomia delle Province e dei Comuni;
7. Mancano gli istituti di garanzia per i cittadini come il Difensore Civico;
8. Non richiama in nessun articolo la nostra identità di popolo sardo né si
interessa delle tematiche del lavoro e della solidarietà sociale;
9. Non risolve il conflitto di interessi, che anzi regolamenta a favore del Presi-
dente, degli Assessori e degli stessi Consiglieri, consentendo alle società di
Presidente, Assessori e Consiglieri di beneficiare di provvedimenti di favore,
compresa la partecipazione alle gare d’appalto indette dalla Regione con com-
missioni nominate e controllate dalla stessa Giunta regionale;
10. È una legge pericolosa per la democrazia perché, dietro la giusta e moderna
esigenza di governabilità, nasconde la voglia di potere e di controllo in una sola
persona, rifuggendo da ogni forma di partecipazione e condivisione sociale.
Occorre aggiungere – a tutte queste considerazioni assolutamente giuste e condivisibili
– che il Referendum tenutosi il 21 Ottobre del 2007 pur non raggiungendo il quorum
previsto del 33% degli elettori, ha visto la stragrande maggioranza dei sardi votare
contro. Divamperà nuovamente la polemica e l’interpretazione di quel voto.
Segnatamente vi saranno interpretazioni diverse in merito alla possibilità o meno di
promulgare la legge sulla Statutaria anche in presenza, da una parte del non
raggiungimento del quorum al referendum e dall’altra vista la stragrande maggioranza
degli elettori contrari alla legge. Fatto sta che il Presidente della Giunta Renato Soru,
pur in presenza di queste polemiche, promulga la legge Statutaria. A questo punto però
interviene il Governo che impugna la legge, con il Consiglio dei Ministri, rimandandola
alla Corte Costituzionale.
Ma ecco sull’intera vicenda, l’opinione di un giurista, il professor Andrea Pubusa,
docente di diritto amministrativo all’Università di Cagliari:
“Il Consiglio dei ministri nei giorni scorsi ha riportato la legge statutaria al giudizio
della Consulta. L’assessore Dadea e molti acritici sostenitori del presidente Soru han-
no visto in essa niente più che un contentino propagandistico per Pili… In realtà, la
questione merita una diversa considerazione, anche perché l’impugnazione é frutto di
un atto dell’Avvocatura erariale, ufficio d’indubbia autorevolezza giuridica, cui spesso
ricorre anche la Regione sarda. Come si ricorderà, Soru, il 10 luglio scorso, per poter
promulgare la legge statutaria ha modificato la formula della promulgazione prevista
dalla legge regionale sui referendum. Ed ecco la censura dell’Avvocatura
dello Stato, trasfusa nell’atto d’impugnazione: modificando indebitamente la formula
della promulgazione il Presidente ha violato l’art. 15 dello Statuto speciale, in forza del
quale la legge statutaria «sottoposta a referendum non è promulgata e non è approva-
ta dalla maggioranza dei voti validi». Promulgando la legge non approvata dal referen-
dum del 2007, Soru ha invaso non solo la sfera riservata all’assemblea legislativa
regionale (modificando la formula di legge), ma ha violato anche la disciplina dello
Statuto speciale, che è legge costituzionale.Ora almeno da duecento anni, nei regimi
costituzionali, il capo dell’esecutivo non può far leggi, deve solo eseguirle e tanto meno
invadere la sfera delle attribuzioni definita dalla disciplina costituzionale, che, in questo
caso, assegna allo Stato, tramite legge costituzionale, di stabilire i presupposti della
promulgazione. Questo è il motivo del ricorso del Consiglio dei ministri alla Corte
costituzionale. Il governo, infatti, ha sollevato un conflitto d’attribuzione, vedendo nella
promulgazione della Statutaria con una formula extra ordinem un’invasione della sfera
d’attribuzione dello Stato.La Costituzione prevede il conflitto di attribuzione, ma fra i
poteri dello Stato, non fra quelli regionali.
Ecco perché il Governo ha configurato il contrasto come conflitto con la disciplina
dello Statuto speciale, che rientra nell’esclusiva attribuzione dello Stato. Si tratta di
un’ipotesi nuova, che però non può essere bollata con toni liquidatori. In verità, neppu-
re il Costituente aveva ipotizzato che un Presidente di Giunta regionale potesse modi-
ficare una legge regionale e, quindi, anche quella costituzionale contenuta nello Statuto
speciale. Certo è che un rimedio a tutela del legislativo regionale e delle prerogative
statali dev’essere individuato, specie in una stagione di presidenti-sceriffi.
E, all’impugnazione del governo va riconosciuta questa volontà, anche se, viste le
sue propensioni non proprio garantiste, è probabile che della intelligente elaborazione
dell’Avvocatura dello Stato il governo abbia colto l’effetto pratico immediato (ossia
1’impugnazione dl un atto di un presidente di centrosinistra) più che quello istituzionale.
Comunque, ora la questione è all’esame della Consulta. Vedremo se dichiara o meno
ammissibile il ricorso. Nella prima ipotesi, la dichiarazione d’illegittimità e il conse-
guente annullamento della promulgazione, comporterà anche la perdita d’efficacia
della Statutaria, e Soru sarà obbligato ad usare la formula di legge e a conformarsi
all’articolo 15 dello Statuto speciale, che dovrebbe, stante l’esito negativo per la Statutaria
del referendum, non consentire la promulgazione”31.

13. Verso un nuovo Statuto

Il problema vero che abbiamo di fronte – come da più parti si è detto,
anche in occasione del referendum sulla Statutaria – è la riscrittura di un
Nuovo Statuto.

1) Nato debole nel 1948 oggi è ancor più debilitato. Alcune cause.
Nato già depotenziato, debole e limitato – più simile a un gatto che a un leone, secondo
la colorita espressione di Lussu – nell’ormai lontano 1948 lo Statuto sardo in questi 60
anni di storia si è rivelato, sostanzialmente, un fallimento. Molte le cause. Ad iniziare
quella che lo storico Francesco Cesare Casula individua con nettezza scrivendo: “Nello
Statuto sardo non c’è nessun preambolo che supporti le ragioni dell’essere, nessuna
coscienza storica che giustifichi il perché dovremmo essere trattati diversamente dalle
altre 19 regioni italiane. Esso apre con un desolante titolo 1: «La Sardegna con le sue
isole è costituita in regione autonoma fornita di personalità giuridica entro l’unità
politica della Repubblica italiana, una e indivisibile, sulla base dei principi del-
la Costituzione e secondo il presente statuto…»”32.
“Eppure – continua Casula – i padri della nostra autonomia isolana avevano sotto
gli occhi la chiave di apertura di un’autonomia regionale unica, singolare, bastava
aprire qualsiasi manuale di Diritto costituzionale per apprendere che «…l’attuale Sta-
to italiano non è altro che l’antico regno di Sardegna ampliato nei suoi confini, ovverosia
che «l’attuale Stato italiano si è formato con l’ingrandimento di quello sardo per via di
consecutive annessioni di altri stati italiani sovrani come la Toscana, Parma, Modena
e le due Sicilie, o di provincie staccatesi dai rispettivi Stati – pontificio e austriaco –
come la Lombardia, le Marche, l’Umbria. Esso perciò non è altro che la continuazione
del regno di Sardegna e, di questo prosegue la personalità giuridica, tant’è che la
proclamazione del regno d’Italia il 17 Marzo 1861, fatta con legge sarda n. 4671, fu
solo un nome nuovo dato all’antico regno di Sardegna, in quanto la Costituzione rimase
ancora quella sarda, le legislature del Parlamento italiano continuarono la numerazio-
ne di quelle del Parlamento sardo, il re Vittorio Emanuele II mantenne la numerazione
dei re di Sardegna, gli ordini cavallereschi sardi divennero ordini cavallereschi italiani,
restarono in vigore i trattati conclusi dallo Stato sardo con l’estero e molte leggi sarde,
come quella sulla promulgazione delle leggi stesse, sull’ordinamento del governo cen-
trale, si intesero implicitamente estese dallo Stato sardo a tutto il regno d’Italia”33.
“Per terminare – scrive lo storico medievista – vi fu adunque una interrotta continuità
dell’antico ordinamento dello Stato sardo. Né questa continuità, a più forte ragione, è venu-
ta meno per gli avvenimenti successivi come la rivoluzione fascista dapprima e quella
antifascista in seguito e il passaggio dalla forma monarchica a quella repubblicana”34.
In un’altra sua opera, il monumentale Dizionario storico sardo, F. Cesare Casula
ribadisce la sua convinzione storico-giuridica: “Lo Statuto sardo, secondo noi, difetta
di un preambolo giustificativo nella contrattazione col governo centrale, ben presente
nello Statuto catalano, che fonda la sua contrattazione sulla peculiarità nazionale
promanante dall’antico Principato di Catalogna: Ed è quanto purtroppo manca da noi,
sebbene abbiamo più ragioni dei Catalani di rifarci alla storia per una rivendicazione
autonomistica non solo speciale ma particolare essendo -la nostra- la prima regione
d’Italia, da cui nasce lo Stato oggi chiamato repubblica Italiana”35.
Ma se puranche i legislatori della Costituente e i padri della nostra Autonomia non
avessero voluto tener conto di tutto ciò, almeno avrebbero dovuto partire, nella formu-
lazione dello Statuto, da un dato difficilmente contestabile: essere la Sardegna una
nazione, avendo una sua peculiare e specifica identità etno-storica-culturale-linguistica.
In realtà i Costituenti che dotano la Sardegna di uno “Statuto speciale” questo lo sanno
e lo riconoscono. Perché altrimenti uno Statuto speciale all’Isola? Per motivi econo-
mici? Ovvero per la povertà, l’arretratezza e il sottosviluppo? E come spiegare allora
che non verrà concesso uno Statuto speciale a molte regioni italiane sicuramente
allora più povere, arretrate e sottosviluppate? Come la Lucania o l’Abruzzo?
Il motivo economico – peraltro ben documentato dall’articolo 13, che è la cartina di
tornasole della scelta politica: ”Lo Stato italiano col concorso della Regione, dispone
un piano organico per favorire la Rinascita economica e sociale dell’Isola” – è la
foglia di fico per nascondere i veri motivi –storici-culturali-linguistici- che se riconosciuti
formalmente, avrebbero dato vita a ben altro Statuto, a ben altri poteri della Regione pro-
prio sul versante storico-culturale-linguistico, che non a caso sono del tutto assenti.
Occorre aggiungere inoltre che in questi 60 anni ha subito un processo di progressi-
vo svuotamento e di compressione sia dall’esterno, cioè da parte dello Stato centrale,
sia dall’interno, – come abbiamo già visto e documentato – ovvero da parte delle forze
politiche dirigenti sarde, che non sanno usare e, spesso, non vogliono utilizzare, gli
stessi strumenti, possibilità e spazi che l’autonomia regionale offriva. Basti pensare a
questo proposito alla vicenda delle norme di attuazione, che avrebbero dovuto riempire
di contenuti le astratte previsioni statutarie, stabilendo quali dovevano essere i poteri reali
della Regione nelle materie attribuite alla sua competenza. Queste norme o vengono
emanate tardi, o non vengono emanate per niente, o vengono emanate in modo ecce-
zionalmente riduttivo. E comunque non vengono quasi mai poste in atto. Ciò per con-
statare come le forze politiche sarde abbiano svilito la stessa limitata autonomia,
statutariamente riconosciuta.
Non solo. Nato come Statuto speciale, oggi risulta dotato di meno poteri delle regioni
a Statuto ordinario costituite nel ‘70 – anche di questo ne abbiamo già parlato – e di
fatto rappresenta oramai un ostacolo alla realizzazione di una vera Autonomia, o peggio:
serve solo come copertura alla gestione centralistica della Regione da parte dello
Stato, di cui non ha scalfito per niente il centralismo. Paradossalmente lo ha perfino
favorito, consentendo ai Sardi solo il succursalismo e l’amministrazione della propria
dipendenza.
La Regione sarda di fatto, in questi 60 anni di storia, ha operato come mera struttura
di decentramento e di articolazione burocratica dello Stato e come centro di raccordo
e di mediazione fra gli interessi dei gruppi di potere locali e la rapina neocolonialista,
soprattutto del Nord: esemplare in questo è la vicenda della industrializzazione petrol-
chimica che abbiamo già analizzato.
Da tempo perciò possiamo ormai considerare consumato il suo fallimento storico,
contestuale a quello della Rinascita: come da tempo si è consumata la scissione fra
movimento popolare, opinione pubblica e Istituto autonomistico. Che dal senso comu-
ne della gente è considerato una controparte, una realtà ostile ed estranea ai Sardi.
Sono falliti miseramente anche i tentativi di un suo rilancio e rianimazione, prima
attraverso la cosiddetta politica contestativa e rivendicazionistica della Regione nei
confronti dello Stato degli anni ’70 e, più recentemente, attraverso una Commissione
nominata ad hoc dal Consiglio Regionale.

2) Un nuovo Statuto che ricontratti su basi federaliste il rapporto Sardegna-
Stato Italiano.
“Oggi – abbiamo già avuto occasione di scrivere- è giunto il momento in Sardegna di
imboccare decisamente la strada del rifacimento dello Statuto Sardo, una nuova Carta
de Logu, una vera e propria Carta Costituzionale di Sovranità per la Sardegna, che
ricontratti su basi federaliste il rapporto Sardegna-Stato Italiano e che partendo dal-
l’identità etno-nazionale dei Sardi ne sancisca il diritto a realizzare l’Autogoverno,
l’autodecisione, l’autogestione economica e sociale delle proprie risorse e del territorio,
il diritto a usare e valorizzare la propria lingua e cultura, a gestire la scuola, i trasporti,
il credito, le finanze e l’ordine pubblico, la possibilità di controllare i grandi mezzi di
comunicazione di massa e dell’informazione, di fronte alla quale oggi la Regione è
totalmente disarmata e niente può fare perché essi rispondano a criteri di uso demo-
cratico e socialmente utile. Il potere infine, in settori fondamentali quali la difesa e i
rapporti internazionali, di esprimere parere vincolante in merito a tutte le iniziative che
tocchino gli interessi vitali della Sardegna” 36.
Porre in questi termini la questione della Nazione sarda, non significa a nostro parere,
pensare alla creazione di un nuovo Stato, indipendente e/o separato, che rifiuti superiori
livelli, anche istituzionali di integrazione e di interdipendenza, necessari oggi per affronta-
re i problemi socio- economici, a dimensione continentale e mondiale, connessi:
- alla ormai realtà economico-politica dell’Europa “unita”;
- alla diffusione delle nuove tecnologie e alla globalizzazione dell’economia e dei
mercati;
- al crescente grado di interdipendenza e di integrazione raggiunto dall’economia dei
singoli paesi e delle singole aree e regioni;
- al carattere europeo e internazionale assunto dai flussi e dallo scambio di materie
prime, di prodotti manufatti, di tecnologie e di capitali;
- all’importanza soverchiante che in tali condizioni acquistano le economie su scala
e le imprese che non producono solo per il mercato locale ma per mercati più ampi
e lontani.
Il problema della Nazione sarda si pone invece oggi, in termini moderni e non
ottocenteschi, come protesta contro lo Stato ufficiale unitario, accentrato, centralista e
oppressore e dunque come lotta per il suo superamento, per il suo deperimento e per
l’affermazione e la creazione di uno Stato plurinazionale e plurietnico che ricono-
sca le nazioni minori e le etnie presenti al suo interno. In questa prospettiva, non
angustamente indipendentista, si può oggi risolvere la “Questione nazionale sarda”:
non distaccando l’Isola dallo Stato italiano, in cui storicamente è ormai incorporata,
ma con l’ottenimento di tutti i poteri che le permettano l’autodecisione e l’autogoverno:
tali poteri deve prevedere il nuovo Statuto sardo federale e non di Autonomia, sia
pure nuova o rinnovata e rimpolpata. E non si tratta evidentemente di diversità lingui-
stiche o di una diversa modellistica giuridico- istituzionale.
La visione autonomistica dello Stato infatti, è ancora tutta dentro l’ottica dello Stato
unitario e centralista – così come in buona sostanza è ancora disegnato dalla Costitu-
zione repubblicana, anche dopo la “Riforma federalista” e temiamo, anche con il
“Federalismo” di Calderoni e compagni, di cui si discute in questa legislatura a Roma-
che al massimo può dislocare territorialmente spezzoni di potere nella “periferia” o,
più semplicemente può prevedere il decentramento amministrativo e concedere dele-
ghe parziali alla Regione, che comunque in questo modo continua ad esercitare una
funzione di “scarico”, continua ad essere utilizzata come un terminale di politiche
sostanzialmente decise e gestite dal potere centrale; che vede il rapporto Stato- Sar-
degna in termini asimettrici, di pura e semplice dipendenza, che prefigura da un lato
l’accettazione di uno Stato coinvolgente e ancora totalizzante – nonostante qualche
timido tentativo di “dimagrimento” – dall’altro la concessione di uno spazio di gestione
amministrativa e politica del tutto ininfluente. Insomma, uno scambio ineguale, che
pone la Regione in uno stato di marcata inferiorità.
Il Federalismo si muove in una logica diversa e per molti versi opposta. Non si tratta
di dislocare parziali e limitati poteri dal “centro” alla “periferia”, dallo Stato Italiano
alla Nazione sarda, poteri che rimarrebbero comunque articolazioni dello Stato centra-
le; si tratta invece di procedere – lo ripetiamo – “alla disarticolazione dello Stato nazio-
nale unitario per dar luogo a una forma nuova e diversa di Stato di Stati, in cui per Stati
non si intendono più Stati nazionali degradati da Enti sovrani a parti di uno Stato più
grande, ma parte e territori di un Stato grande elevati al rango di Stati membri”37.
In questa visione federalista il potere sovrano originario e non derivato spetta a più
Enti, a più Stati e perciò scompare la sovranità di un unico centro, di un unico potere e
soggetto singolare per far capo a più soggetti e poteri plurali. In questa visione la
Regione cessa di essere la rappresentanza in sede regionale e periferica dell’Ammini-
strazione statale per diventare l’Ente esponenziale della Comunità sarda.

3) Uno Statuto che ribadisca e conservi la “specialità”.
C’è da chiedersi se dentro questa visione federalista abbia ancora senso la “Specialità”,
se non rappresenti un limite verso la “normalità” o peggio un ghetto. Noi riteniamo di
no: pur all’interno di uno Stato federale la Sardegna come e più che nel’48 ha tutte le
ragioni per rivendicare uno Statuto di “sovranità speciale”: motivi economici (basti
pensare a tutti gli handicap e le diseconomie legate alla sua insularità) ma soprattutto
etno-culturali: perché peculiare è la sua storia, atipica e dissonante rispetto alla coeva
storia dell’Italia e dell’Europa; specifiche e particolari sono la sua cultura, le sue tradi-
zioni ma segnatamente la sua lingua, che forti poteri e robuste prerogative statutarie
speciali, appunto, devono poter difendere e valorizzare. Soprattutto a fronte degli at-
tacchi provenienti da una sorta di “pensiero unico” che vorrebbe omologare tutto,
annullando progressivamente differenze culturali, specificità etniche, peculiarità lin-
guistiche, ibernando nella bara della tecnica, del calcolo economico, della mercificazione,
della globalizzazione, la nostra Identità di Sardi, attraverso la reductio di tutto ad unum.
4) Uno Statuto che superi il”centralismo” regionale
Scrive a questo proposito Andrea Raggio (già Presidente del Consiglio regionale della
Sardegna) in un articolo significativamente intitolato: L’Orizzonte di nuova Autonomia
“Articolo 118 della Costituzione: “Le funzioni amministrative sono attribuite ai comuni
salvo che, per assicurarne l’esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metro-
politane, Regioni e Stato (primo comma)… Stato, Regioni, Città metropolitane, Pro-
vince e Comuni favoriscono l’iniziativa autonoma dei cittadini, singoli e associati, per
lo svolgimento di attività di interesse generale (quarto comma)”.
È il principio di sussidiarietà, in base al quale il livello più adeguato allo svolgimento di
una funzione pubblica è individuato con riferimento sia alla “vicinanza” ai cittadini, sia
alla capacità di meglio garantire l’interesse pubblico (sussidiarietà verticale), e i citta-
dini attivano autonomamente iniziative di collaborazione con le pubbliche amministra-
zioni per la realizzazione di un interesse comune, mettendo a tal fine a disposizione
idee, tempo, relazioni sociali, risorse finanziarie e professionali (sussidiarietà orizzon-
tale). Il principio di sussidiarietà dischiude una visione del rapporto tra le istituzioni e
tra queste e i cittadini non più gerarchico e conflittuale, ma paritario e relazionale. In
questa prospettiva le istituzioni hanno funzioni diverse, operano in ambiti territoriali
diversi ma hanno tutte pari dignità, ed è superata la tradizionale rigida distinzione tra i
soggetti attivi della potestà amministrativa, gli amministratori, e quelli passivi, gli ammi-
nistrati. L’autonomia, regionale e locale, non è più articolazione dello Stato, mero
decentramento di competenze e argine al centralismo statale, ma diventa “autonomia
relazionale”, principio organizzativo generale della Repubblica; i cittadini non sono più
soltanto “amministrati”, ma co-amministratori. La democrazia partecipativa si accom-
pagna a quella rappresentativa ed entrambe interagiscono. È questo, a mio parere,
l’orizzonte della nuova moderna Autonomia speciale, ed è a questo orizzonte che deve
guardare la revisione dello Statuto. L’attuazione piena del principio di sussidiarietà,
infatti, integrata dai diritti di cittadinanza amministrativa, cioè dai diritti inerenti alla
specificità regionale che si aggiungono a quelli umani politici e sociali, consente di
superare quest’anchilosata Regione bipolare e gerarchica – da una parte l’Ente, dal-
l’altra le autonomie locali e i cittadini – e di dar vita alla Regione Ordinamento. Un tale
indirizzo non solo risponde alla crescente domanda di democrazia, ma è condizione
dello sviluppo. La partecipazione istituzionale e sociale, infatti, e l’accumulazione delle
conoscenze sono oggi motori indispensabili di uno sviluppo non più limitato alla cresci-
ta dei consumi, ma strutturale e sostenibile. La combinazione sussidiarietà - cittadi-
nanza amministrativa, inoltre, è la sola in grado di imprimere dinamismo alle aree
urbane, soprattutto a quella cagliaritana intorpidita dalla gestione asfittica del centrodestra
e dalla passività del centrosinistra” 38.

5) La proposta dell’Assemblea Costituente.
Inizialmente proposta esclusivamente dall’area nazionalitaria e sardista, l’Assemblea
Costituente ha nel corso di questi anni, fatto proseliti sempre più numerosi e qualificati,
tanto che oggi il Partito trasversale che la sostiene, – nella scorsa legislatura – è ormai
maggioritario e comprende forze politiche di tutti gli schieramenti, intere organizzazio-
ni sindacali pezzi importanti del mondo della cultura e delle professioni.
Purtroppo, l’attuale maggioranza nel Consiglio regionale l’ha affossata, proponendo
come alternativa un’anemica e fallimentare Consulta, che bocciata da tutti, morirà
miseramente.
Rimane tutt’ora valida, a nostro parere, la proposta di Assemblea Costituente, che
dovrà dunque essere ripresa e praticata, magari con l’elezione, nel 2009 del prossimo
Consiglio regionale che, auspichiamo, possa disseppellire.
Alla base dei sostenitori dell’Assemblea Costituente vi è certo la consapevolezza,
visti i reiterati fallimenti, dell’impotenza e dell’incapacità del Consiglio regionale di
riscrivere lo Statuto. Ma se pur anche fosse in grado, con le stantie e consunte proce-
dure e riti e mediazioni sempre al ribasso, quale Statuto potrebbe produrre – ci chie-
diamo – chiuso com’è nell’invalicabile palazzo di Via Roma, che “enfatizza e ribadisce
superbamente la separazione fra la piazza e lo Stato, fra i dannati della terra e gli
addetti ai lavori, con una Regione che si è fatta stato e l’autonomia si estenua nei
tempi morti della burocrazia e nei giochi simulati dei vassalli che chiedono a Roma gli
inutili riti dell’investitura”?39
Ma vi è soprattutto altro. L’Assemblea Costituente infatti non è solo un modo mi-
gliore e più democratico per riscrivere la Nuova Carta Costituzionale della Sardegna
che regoli con un nuovo patto fra i Sardi, i rapporti fra la Sardegna, l’Italia e l’Europa
e insieme definisca e sancisca le prerogative e i poteri di una Comunità moderna,
orgogliosa, sovrana; essa può essere l’occasione per mettere in campo il protagonismo
e la partecipazione diretta dei Sardi, per realizzare un grande e profondo movimento di
popolo che prenda coscienza della sua Identità e nel contempo sia aperto alle culture
d’Europa e del mondo, pronto a competere con le sue produzioni materiali e immateriali,
finalmente deciso a costruire un futuro di prosperità e di benessere, lasciandosi alle
spalle lamentazioni, piagnistei e complessi di inferiorità.

6) Non si parte da zero.
Nella riscrittura dello Statuto non si parte da zero: occorrerà partire da una serie
plurima di proposte che in questi anni sono state fatte – da individui e da gruppi –
che contengono elementi interessanti, molto avanzati e condivisibili. Segnaliamo –
ma è solo un esempio – la proposta e bozza di Nuovo Statuto elaborata da un
Comitato “Firma per la tua Sardegna” , presieduto dal giornalista e scrittore
Gianfranco Pintore. Questo Comitato ha presentato nei mesi scorsi la bozza del
nuovo Statuto, chiamata Carta de logu nova de sa Nazione sarda, che dovrà
essere sottoposta alla discussione e alla sottoscrizione dei Sardi. Questo meccani-
smo consentirà la presentazione di una proposta di legge di iniziativa popolare da
sottoporre al Parlamento Italiano per l’approvazione. Particolarmente interessan-
te è il prologo, in cui si sostiene che “la Sardegna è una Nazione con proprio
territorio, storia, lingua, cultura, tradizioni, identità e aspirazioni distinte
da quelle della Nazione Italiana... per questo gestisce e coltiva in sovranità
la propria eredità culturale, materiale e immateriale, in un ordinamento isti-
tuzionale nel quale la Regione sarda è dotata di sovranità a titolo eguale a
quella dello stato centrale, ripartita consensualmente secondo la presente
Costituzione sarda”.
Potrebbe essere un buon prologo al Nuovo Statuto: comunque certamente più avan-
zato dell’art.1 che di fatto serve come prologo all’attuale Statuto che recita – lo ripe-
tiamo – così: “«La Sardegna con le sue isole è costituita in regione autonoma
fornita di personalità giuridica entro l’unità politica della Repubblica italiana,
una e indivisibile, sulla base dei principi della Costituzione e secondo il presente
statuto…»”.
Una desolazione e una nullità politica, culturale, storica. Da questa premessa non
poteva che derivare il “gatto” invece del “leone” di lussiana memoria!